维护生态系统健康 创新秦岭保护机制
秦岭泛指秦巴山区，位于我国中部，东西绵延1600公里，总面积约22万平方公里，地跨陕西省、甘肃省、四川省、湖北省、河南省和重庆市。其中，陕西境内面积约55000平方公里，占总面积的25%；西安境内约5500平方公里，占总面积的2.5%，是我国南北气候的分界带，重要的生物基因库，是嘉陵江、汉江、丹江的源头区，国家重要的水源涵养区。《禹贡》曰：“秦岭乃天下之脊，中原之龙首也”。习近平总书记也指出“大秦岭和黄河一样，是华夏民族的精神坐标”，应该说，大秦岭既是连接中西部重要的生态功能区，也是中华文明重要的孕育地和塑造者，如何建立秦岭生态环境保护长效机制，更好地发挥秦岭在维护生态安全、保障环境质量、提供人类生存服务需求和承载传承中华文明等功能方面意义重大。2018年底至2019年9月，民建陕西省委联合和西安市委有关部门，采取实地察看、专题讨论、研究座谈等方式，就相关领导，带队赴秦岭区域就如何建立秦岭区域长效的生态环境保护机制进行了专题调研，并多次开展专题讨论与研究座谈会，形成此报告。
一、基本情况
2018年以来，陕西省各级党委政府坚决维护党中央核心，坚持生态优先发展，严格落实党中央国务院和省委、省政府重大决策，多措并举保护秦岭区域生态环境，取得了显著成效，整个秦岭区域全面迈入后保护时代。
通过调研，可以看出2018年秦岭经过生态环境整治、拆除违建之后，政府改革管理机构编制和职能，不断为当前生态文明建设的大格局做出制度性探索，取得了显著成效，整个秦岭区域全面迈入后保护时代。大秦岭作为连接中西部重要的生态功能区，在西部乃至全国维护生态安全、保障环境质量、提供人类生存服务需求等方面均具有举足轻重的作用。秦岭自然和人文保护现状基本良好，体现在以下几方面：
1.持续推进生态整治与执法力度，违建拆除用地，基本完成生态复绿。随着陕西省和西安市秦岭生态保护条例的修订，秦岭生态保护整治和执法有法可依，为进一步实施长效保护机制打下基础。西安市出台《秦岭生态环境保护三年行动计划（2019-2011年）》，提出达到“三个确保”“一个目标”，并落实到单位和个人，彻底完成违法建设专项整治，继续盘查不合法建设项目，清理遗留问题，拉网式排查违法违规建设。组织开展乱搭乱建、乱砍乱伐、乱采乱挖、乱排乱放、乱捕乱猎等“五乱”突出环境问题整治，实施保护基础工程和强化执法监督。对于专项整治后的拆除用地，已基本完成生态复绿，同时逐步实施山区生态移民搬迁，秦岭迈入自然地体系的全面后保护时代。
2.农家乐违规建设和经营得到治理，户外和景区旅游环境秩序逐渐规范。西安市长安区人民政府率先牵头各部门，对农家乐违法违规的行为进行整治，盘查和清理了一批不合格的农家乐，由此带来全市秦岭保护区的农家乐规范治理。经过将近一年的行动，整个秦岭北麓地区的农家乐经营环境更加有序、合法合规地运营。随着秦岭子午峪保护总站的建成和运营，山区的户外运动和旅游更加规范化，为自然区域保护带来新的探索模式和尝试。
3.搭建数字秦岭监管平台，有效实施网格化管理。为提高管理效能，西安市秦岭保护管理局已经初步完成数字秦岭综合管理平台的搭建，并计划2020年完成指挥中心建设。信息化是未来生态保护的重要手段，能为复杂且面积广阔的自然区域提供有效的监督，当前委托部门和建设单位已经完成相关硬件的组装。同时扎实推进秦岭生态环境保护信息化网格化建设，对接省信息化网格化监管平台，实现“常态巡山、网格管山”。
4.提升公共活动环境质量，积极宣传生态保护意识。对于户外运动和游客集中的区域，加强公共活动环境服务设施的营造，建设高水平绿道设施，实施环山路沿线综合提升，推广“大花园、大果园、大公园”模式，有效管理秦岭核心、重点、一般保护区的圈层模式格局。定期举办秦岭保护宣传和公益活动，对公众进行生态保护教育。
5.颁布和实施多项保护法律法规。除了省级和市级秦岭生态保护条例，结合秦岭各专项整治和保护的要求，分别从农家乐管理、生态保护行动、污水处理、动植物保护等方面出台了一系列法律法规，为以后保障各项行动有法可依、有规可循打下了基础。
二、目前生态保护中存在的问题和影响因素
总体来看，秦岭生态环境整治工作取得了优异的成果，但由于保护面积特别大、时间有限、人力短缺等因素，还存在一些问题。自然保护地圈起来不让人进入并不是保护的上策，应协调公众日益增长的物质文化精神需求与自然保护之间的矛盾。而对于本地居民、管理部门、公众之间在利用秦岭的问题上，如何理顺发展与保护的关系仍未厘清，一刀切的局面广泛存在。各管理部门之间还存在着相互打架的问题，多体现在如何科学的保护和协调部门相互之间保护界线的问题上。
1.生态修复亟待展开，尤其是无序开发和建设的峪口以及废弃矿山等闲置土地的修复。目前存在生态修复的区域主要集中在矿山和峪口内的用地修复。秦岭内的矿产开采时间长，影响面大，外来企业的利益驱动是主要影响因素，例如蓝田地区是传统玉石开采的区域，已经持续上千年，但是随着资源的枯竭和矿区的关闭，废弃用地较多；鄠邑区和周至主要集中在某几个峪口内，如鄠邑区的黄柏峪采石矿，虽然已逐渐关停，但是短短几年时间对山体和自然的破坏非常恶劣，急切需要进行修复。峪口内的生态破坏主要体现在当地居民生存和外来人口游憩需求的经营活动影响，主要问题是乱搭乱建和污水垃圾的乱排乱丢，对水源的影响比较大。当前破坏行为已经得到制止和纠正，但是如何科学地展开生态修复是摆在当下的主要问题。
2.秦岭生态系统健康评价没有有效展开，尤其是核心保护区和重点保护区。秦岭的生态系统是自然和人文生态系统的集合体，对于如何有效地维持系统的健康运行并没有完全展开。山区保护区域以自然生态系统为主，该系统的主要内部功能是维持秦岭的生物多样性，对外主要功能是水源涵养和气候调节；浅山区是人文与自然生态系统的复合体，其主要功能是承载公众对于自然和人文的游憩赏析。整体的复合生态系统是否健康？外部因素是否对其生态系统产生影响？这些都是需要考虑的问题。西安秦岭生态保护区和相关高校合作设有学术研究中心，但是研究仍是内部作业，对于深入开展相关生态系统研究没有完全展开。研究和管理部门的鸿沟是主要因素所在，资金的投入也是原因之一。
3.秦岭保护与当地居民的生存发展和外来人口的休憩娱乐等需求之间存在矛盾。从调研来看，存在游人无处可去、农民无法增收局面。当地居民的收入主要靠农业生产，面对每年5月到10月大量人口到秦岭游玩的实际情况，第三产业增收显得非常乏力，再加上保护模式存在一刀切的局部情况，部分峪口限制游客进入，可进入峪口却出现农民设置隔离栏杆收取进山费用的情况，周边游客面临不知该去哪享受秦岭自然的尴尬局面。
4.保护区相关规划亟待完成，数字秦岭搭建进展缓慢。秦岭违建整治主要是违规建设别墅的治理，如何发挥公共活动和游憩的功能，建设相应设施仍没有进行系统规划，数字秦岭的监管平台、核心数字内容仍没有充实，是约束秦岭北麓浅山区发挥其生态绿色经济功能的主要因素之一。
5.如何建立科学的保护和管理机制，仍在探索阶段。西安市长安区率先在秦岭子午峪建立的保护总站，对进山游人进行管理，这种模式是保护和管理机制的创新，但从社会反馈来看，还存在个人信息保护、费用收取等方面的问题讨论。从全西安市秦岭区域来看，主要48个峪口如果均实施此类保护制度，势必加剧相关矛盾的产生，设施和制度的不足仍是影响机制不健全的主要因素。
三、针对现存问题的相关建议
与上述问题反映的情况来看，如何保障秦岭生态系统健康运行，使生物多样性和生态涵养功能得到维持；更新现有保护机制，使其更加合理有效是解决上述现存问题的目标所在。当前的需要解决是保护与利用发展的矛盾，是人与自然之间的矛盾，这是本调研提出建议的出发点。当今国际生态学界对于自然保护地区域的研究更多关注生态系统服务，普遍达成的共识是自然生态系统除了满足自身的健康运行之外，应与人类形成相互协调服务的关系。自然保护地作为秦岭的主要组成，应逐渐由自然唯一转向生态复合的功能，同时作为中华民族精神的象征，尤其是秦岭传承几千年来人文游憩活动的基本特点以及文化父亲山文化基因的延续应是该区域未来发展利用的基础。
1.通过科学的研究和实验，从制度、资金、地域空间和时间上逐步推进全面生态修复，持续阶段性地进行生态系统健康评价。根据秦岭的地理和区位特征，生物多样性和土壤修复应是生态恢复的重点。空间上可逐步由浅山区开始，通过各个峪口向山内延伸，辐射至核心保护区。时间上，制定3—5年修复计划，根据矿山、废弃用地、荒地等不同类型以及核心区和重点区域的移民搬迁分步展开。管理部门应制定切实可行的管理制度，同步通过生态补偿等措施平衡资金的供给，也可通过设立基金、社会捐助等方式筹措资金。生态系统健康是个动态过程，相关部门的监测和阶段性评估是保证生态修复成果的有效方式。单一的绿化种植并不是生态修复，应结合秦岭自身生态系统的特点，规划和设计适合当地性的生态修复方式，真正达到维护健康生态系统的目的。
2.构建秦岭后保护时代的保护机制体系，多方统筹，多策并举，有效从根本层面解决生态保护的难题。总的来说，应完善以下机制：一是生态保护最优格局的空间管控机制。从生态系统健康的角度出发，空间格局上划定不同功能和类型的单元，分类管控；二是最小人文干扰的行为管控机制。通过各类措施，防止人类对保护区内在生态系统进行干扰和破坏；三是落实详细的责任机制。将保护区域分区分类型落实到各级管理部门，设立绩效制度，定期进行考核；四是制定资金使用的保障机制。生态保护不能没有资金，资金来源和用途的规范化，是生态保护可持续的基本保障；五是建立全员参与机制。管理部门的力量和人员有限，必须发动全员参与秦岭的持续保护；六是建立应急或生态补救机制。突发事件的应急处置是体现管理部门职能的重要方面，有效应对各类短时瞬时灾害的措施机制需要建立，并定期进行演练修整。
3.改变当地居民经济增长方式，发展生态绿色经济。城乡统筹的大背景下，规范对生态有影响的经济活动，提高当地居民生态环境保护的意识，优化资源配置，推动内外人口的互动，能有效协调和带动当地乡村发展。发展生态经济是在生态系统承载能力范围内，挖掘一切可以利用的资源潜力，发展一些经济发达、生态高效的产业，秦岭区域的绿色、文化、生态资源等是重要的经济对象，建立长效的生态经济激励方式，是实现当地发展的重要方式。一方面坚持规划引导，促进空间格局优化。按照“要行动先保护生态，要发展先立足环境”的发展思路，加大建设生态保护基础设施，科学引导当地居民的经济活动。另一方面完善生态补偿机制，对确实无法增加收入的当地居民，通过各类方式和补偿机制，使其能持续地改善生活条件，第三可发展网络经济，通过数字信息、电子交易等方式，盘活秦岭的无形资产，做到人不到，但产品和信息到的绿色经济模式。
4.推进产学研一体化，针对各类生态问题开展研究。发挥西安高校科研的实力，建立国内和国际与生态环境相关的研究中心。秦岭是一张中国的名片，更是科学研究的价值高地，不能就保护而保护，应该走出去，全陕西省和西安市应与全国、全世界同步展开各类秦岭相关的研究，建立交流平台。一是发挥陕西省和西安市相关保护研究中心的作用，真正做到秦岭的深入研究；二是可在秦岭保护区范围设立相关的研究中心或永久会址，办起文化和科研品牌的论坛和会议，推动多方协作下的保护活动；三是从儿童抓起，建立生态和自然的教育基地，让青少年走近秦岭，接受生态保护的教育，从小树立建设美丽新中国的理想和愿望。
秦岭保护，任重而道远。大秦岭作为华夏民族的精神坐标、中国的核心生态区，连接了中西部重要的省市。西安作为大秦岭的门户，国家枢纽中心，一带一路的起点，应从多方面发挥国家中心城市的角色，倡导和提议秦巴环线生态圈的构建。生态文明建设的大背景下，从国家战略规划、区域联合机制、地方政策鼓励等层级，从投资基础设施、发展生态经济、促进绿色旅游、协调城市互动、研发生物医药等方式全面带动大秦岭的生态保护和发展。能否构建环秦巴生态经济圈，通过大秦岭地区的区域联动，作为国家重要的生态和经济复合功能区，是未来摆在大秦岭保护的重要课题。西部大开发正在全面展开，西安应抓住此次机会，多走出去、多方互动，不断自我更新意识，实现生态和发展融合的新台阶。