完善建言资政和凝聚共识“双向发力”的制度、程序和机制

 

王   季         马   越

 

【摘要】推动建言资政和凝聚共识比翼齐飞和双向发力，既是人民政协事业良性发展的时代要求，也是“会协商、懂政协和善议政”的根本要求。虽然双向发力取得了很多成就，但如何主动适应新形势的发展要求，如何促进双向发力良性有序运转,成为全新的研究课题。本文就如何完善双向发力的制度、程序和机制，提出了三方面的路径和对策。

【关键词】建言 资政 共识 制度 程序 机制

 

一、引言

当前，我国已步入决胜全面小康的关键之年，思想文化多元，“三期叠加”[1]明显，经济变革深刻，国际环境复杂。进入新的历史时代，党和国家为了顺应人民美好生活需要，如何促进经济高质量发展成为重点关注对象；建言资政和凝聚共识也顺应新时代要求，步入高质量的发展时期。尽管在双向发力方面人民政协取得了诸多成就，但凝聚力不够的问题和慵懒散松现象仍然存在，同时，工作质量不高、沟通渠道不畅、效果不佳的状态也没有得到完全改变。如何全面适应新时代的要求，健全双向发力的运行体制和机制，成为当前政协建设和发展的重点课题。

二、规制：完善建言资政和凝聚共识“双向发力”的最佳路径和对策

（一）、完善双向发力的制度体系

1、完善顶层政治设计，夯实共同思想政治基础

（1）完善顶层政治设计。完善顶层政治设计，必须以民主和团结两大主题为发展主轴，坚持多样性和增强一致性紧密结合，明确和坚持政协工作的政治原则、立场和方向，以党和国家中心任务作为核心出发点，广泛凝聚共识，加强思想引领，真正做到会协商、懂政协、善议政。严把 “五个关键”：抓住关键少数，提高政治自觉；加强理论引领，提高思想自觉；紧抓工作教育，增进认同共识；加强自我教育，提高个人素养；加强协商议政，践行平等民主[2]。

（2）筑牢共同思想政治基础。共同思想政治基础包括政治基础、法治基础、思想基础、文化基础四大核心要素。其中，政治基础是指在政治上坚持中国共产党领导与中国特色社会主义；法治基础是指在工作中严格按照宪法法律办事；思想基础是指在行动中以习近平新时代中国特色社会主义思想作为行动指南；文化基础是指在学习中以优秀传统文化为基础，践行社会主义核心价值观；筑牢共同思想政治基础,必须坚持坚定求同和辩证存异两大基本原则，这也是找到最大公约数与画出最大同心圆的根本要求。坚定求同就是坚持中国共产党领导和中国特色社会主义；辩证存异的精要是求同存异和求同化异，以包容消弭差异。

2、强化党建引领，确保党建方向，为建言资政和凝聚共识提供组织保证。

（1）加强党建引领。政协党组的主要职能是把方向、保落实和管大局，必须明确并始终坚持发挥。持续加强党建工作，在政协日常工作中深入贯彻党建引领，广泛凝聚共识，实现工作和组织的全覆盖。

（2）确保党建方向。加强政协党建工作具体谋划和任务分解，组织政协全体人员开展政治理论学习，强化党的政治领导力和思想引领力，确保政协党建正确政治方向。将全部党建和业务工作任务落实到每个岗位上。

3、健全学习制度体系，将政协打造成学习型组织

（1）将政协学习和工作制度化。健全人民政协集体学习、专题学习、集中学习、交流学习、针对学习和重点学习等各类学习相配套的学习制度体系，将政协工作和学习的制度化。

（2）健全委员履职学习机制。广大委员必须以学习凝聚思想共识，指导履职工作，推进政协事业发展[3]。通过委员学习培训班、专题学习座谈会、专题辅导报告等强化委员集中学习。一方面是利用调研、考察、座谈等形式开展经常性的学习；另一方面是利用网络教育云平台，为委员自我学习创造条件。

4、完善建言资政和凝聚共识配套制度，夯实制度保证

（1）健全建言资政制度安排。在着力提高建言资政质量方面，完善建言资政的制度安排，明确政协经常性建言资政的时间节点、途经方式和重要事项；利用政协智库作用，为建言资政提供智力支撑；完善政协工作务虚会制度，为建言资政找准方向；完善建言资政的质量评价体系，为建言资政提供评价标准；完善知情明政体制，改进调研方法和形式，探索设立政协调研对应基地，促进调研工作提质增效；制定更好发挥专门协商机构作用的办法，完善协商方式、丰富协商内容，运用多种平台和形式，形成广泛深入参与的协商渠道；坚持协商式监督，坚持服务与监督动态结合，二者相互促进，以求实现凝心聚力、改进工作和增进团结的根本目的。

（2）健全凝聚共识制度设计。全面强化政协系统党的建设，通过党建达到凝聚共识的目的；强化党员榜样作用，助力政协全体的凝聚共识；提升参加政协各团体与各党派的领导成员责任担当；持续坚持委员学习座谈会制度和政协领导与党外委员谈话谈心制度；全面落实委员来信来访制度和党外委员专题视察制度；健全专题性委员宣讲团和委员讲堂；发挥“委员会客厅”等联系新的社会阶层代表人士新渠道作用；发挥多媒体融合的“同心”系列新平台载体作用。

（二）、完善双向发力的程序体系

协商民主的程序化是指将参与协商的形式、内容用制度化的形态加以明确规范，实现协商各方有序参与。协商民主如要良性有序运行，必须健全程序合理、环节完整的社会主义协商民主程序体系。在推进人民政协协商民主程序化和制度化的过程中，必须认真贯彻习总书记要求，通过不断完善制度程序设置，不断提高协商的充分性、有效性和广泛性，助推“百年中国梦”的最终顺利实现。

在工作中必须坚持五大基本原则：

1、平等原则

平等原则是协商民主的首要原则。在协商民主进程中，参与者享有平等参与和表达意见的基本权利。协商参与者在协商过程中没有强弱高低之分，不能因为协商参与者发表不同意见而受到歧视。注重协商的平等性，可以激发并调动协商参与者的积极性。人民政协协商民主程序化和制度化是政协委员在协商民主进程中持续参与的根本保证。营造理性、平等的民主氛围，保证协商参与者特别是少数意见的支持者平等发表意见，所提意见都能得到平等对待。只有在平等协商的基础上，不同利益群体之间的矛盾才能得以协调，公平正义的和谐社会才能够实现。

2、公开原则

协商民主不是闭门决策。公开透明是协商民主的主要特征。协商民主全过程无不体现公开原则。首先，协商民主应该注重信息的公开性。参与者应在充分知情的状态下交流、沟通，将信息不对称所造成的误解和隔阂降至最低。其次，应健全委员知情机制。在民主协商前，向协商参与者平等提供详细而真实的议题材料，给予其充足的准备时间。协商民主的背景、形式、议题、步骤、进展、结果、决策等信息，应该公之于众。这不仅有助于广大公众熟悉程序设置，而且让协商参与者和社会公众见到协商民主的实现过程，了解协商参与者真实意见和理由。最后，应公开协商程序。协商程序的公开，包括对协商参与者公开和对社会公众公开两方面。程序公开增强协商民主的透明度，社会公众可以对协商过程实施监督，便于监督协商参与者执行程序情况和协商结果运用反馈情况。

3、多元原则

没有参与就没有协商，广泛参与是协商民主的真谛。协商民主的前提和基础是社会的多元性。利益表达协商程序和委员联系群众渠道，必须加以完善，将社会各方面的意见和建议充分反映在政协协商平台上，为了确保协商参与者的广泛性，必要时可以吸纳议题相关的群体代表参与协商，这也是多元原则的基本要求。坚持以人民为中心的思想，扩大公众的参与度，搭建协商平台、完善协商形式，积极邀请受议题影响的群体代表参加、列席或者旁听协商，保证各方代表参与协商，面对面进行交流，充分发表意见。在协商程序的指引下，协商主体可以在相互尊重的基础上充分表达个人意愿，彼此互相比较和借鉴，从而做出科学选择，这有助于形成一个综合全体协商参与者各方意见的协商结果，提高决策的科学性、民主性[4]。

4、包容原则

包容性和覆盖面是协商民主价值的根本体现。协商民主应秉承敢于直言和实事求是的基本原则，遵循求同存异、充分讨论和体谅包容的基本方法，协以成事，商以求同，尽可能就协商议题凝聚全体共识。即使不能达成一致意见，也要以理性的态度对待矛盾、包容差异，接纳不同意见。在协商过程中，要广纳群言，尊重各方，汇集民智。鼓励协商参与者表达不同观点，坚持理性包容和辩证存异，提倡真诚而不虚伪的交流，达到提高协商质量和效率的根本目的。不能简单地遵循少数服从多数的规则，是协商民主与选举民主本质区别。用多数人的意见代替或否定少数人（包括个别人）的意见。保证少数人意愿得到充分尊重并自由表达是协商民主的内在本质。对于协商时的少数意见，必须认真对待，并向决策者如实提供和反映，避免形成多数意见后少数意见被忽视的问题，保证少数意见也能够进入决策程序，让决策者听到不同的意见，从而有效兼顾少数意见者的合理权益。包容原则要求我们在工作中，要对少数人的合理要求和多数人的意愿加以综合考虑，确保决策的科学合理性。

5、效率原则

提高效率是协商民主程序化建设的内在要求，不讲效率的程序是不完整、不完善的程序。追求效率的目的是以最小成本获得最大效益。协商民主的程序应该是一个有效率的程序，不能因为充分听取各方面意见而以牺牲效率为代价。效率原则要求在协商民主过程中，参与者能够按照既定的程序发表意见，提高协商效率，节约制度运行成本。设置协商民主程序时，要充分考虑各种因素，努力实现以最小的协商成本取得最大的协商效果。高度重视协商议事规则的设置，通过简明、实用的协商议事规则，谨慎平衡参与协商的个人和团体的权利，保障协商者理性参与，使协商意见的形成、提交、讨论、实施严格按照既定的程序规范进行，更高效地反映各方意见建议，保证协商民主协商有规、建言有序，有的放矢、言之有物。

（三）、完善双向发力的机制体系

1、完善平台工作机制

（1）完善学习教育平台，引领双向发力快速发展。在工作中应将委员作为推动双向发力的主导力量。始终坚持政治引领，强化党建引领作用，定期召开业务研讨会和政治理论学习会，完善集中培训制度和结对联系制度，提升委员建言资政水平。定期组织履职评优选先，树立先进典型，以榜样力量激发委员履职积极性。

（2）完善资讯调研平台，推动向发力正向发展。让委员通过资讯调研平台，明法释理正面发声，广泛凝聚思想共识，深入基层宣传政策，推动社会和谐发展。在提高建言资政质量的同时，提升自身专业水平和政治素养。

（3）完善协商议政平台，畅通双向发力沟通渠道。将质量导向和效果导向放在首要位置。根据协商议题的不同，组织开好各种协商会议。运用智慧云平台，充分发挥各民主党派参政议政职能，进行远程协商，开展网络议政，使“智慧时刻连线、思想永远在线”，畅通沟通渠道，凝聚广泛共识，最终实现“建议越议越准、共识越议越多”根本目的。

（4）完善监督评议平台，助力双向发力良性发展。在工作中注重跟踪问效，加强协商式民主监督研究，把握好监督的方向和原则、节奏和力度。持续开展年度专项集体监督，重视发挥社情监督、会议监督、提案监督等多种形式合一的民主监督作用。定期召开民主监督工作会议，继续深化重要部门民主评议活动，向常委会反馈评议情况，制定民主评议工作准则，促使协商民主提质增效，达到增进团结、汇聚合力的目的。

（5）完善宣传联谊平台，助推双向发力蓬勃发展。加大履职成果的宣传力度，适时制作杰出委员履职专题宣传片。鼓励委员密切联系各界群众，持续开展政协领导走访约谈委员制度，鼓励委员为国家超越发展献策出力。引导委员关注社会弱势群体，团结和服务更多群众。

4、健全应用工作机制

近年来，政协各级组织通过加强党的领导、转变工作作风、落实双向发力等工作要求，工作平台和工作机制不断完善，大大促进了政协工作的转型升级。在以后的工作中政协应该顺应新的形势需要，强化责任落实，深化改革创新，健全体制机制，切实发挥更大更好作用。重点在完善机制，一方面要完善凝聚共识的机制；另一方面完善成果应用机制。主要包括：全面加强党委政府与政协之间的沟通机制；加强政协思想建设，开展专题教育活动，强化责任担当与政治意识；完善政协领导与党外委员谈心谈话制度及联系制度；完善同各界人士的沟通联络机制等。

在工作中务必明确三点：

（1）坚持和改善党的领导是双向发力的政治基础。其一，必须始终坚持党的领导。党的领导是政治领导，必须进一步强化对党方针政策的政治认同，落实中央对政协工作的各项要求，实现党对政协的全面领导，这是一切工作的出发点和根本遵循，必须始终坚持，决不动摇；其二，改善党的领导也务必重视。在工作中，要广泛吸纳委员群体智慧，在协商中凝心聚力，切实提高党的决策水平和领导能力；坚持和改善党的领导是一个方面的两个共同体，二者紧密联系，不可分割，坚持党的领导是前提，改善党的领导是目标，唯此，双向发力方能彰显实效，党的领导才能卓有成效。

（2）民主和团结是双向发力的前提和基础。民主和团结作为协商民主的两大主题，构成双向发力的前提和基础。发扬民主就是要求同存异和求同化异；凝聚共识是广泛团结的前提和基础，没有共识的凝聚，广泛团结就无从谈起，变成无本之木。二者有效结合，双向发力才不致成为无本之木、无源之水，最终也才能达到增强履职尽责的实效。

（3）坚持多样性和增强一致性有机统一是双向发力的实践基础。坚持多样性，就是要力求沟通渠道众多，沟通形式多样，沟通机制多元。引导委员积极建言资政，有序表达意见，凝聚广泛共识，积极鼓励委员用个人才智合力推动改革稳定发展；增强一致性，就是将在中国特色社会主义和坚持党的领导两方面坚定求同，毫不动摇；二者紧密结合，协商民主才能凝心聚力，最终真正做到同心协力。

5、完善创新工作机制

建立主席联动、委室联动、内外联动工作机制。特别在主席联动方面，对牵动性强和全局性的重大工作采取分工不分家的方法，将推动基层协商民主建设任务作为重中之重，实行主席、副主席共同参与，集体推进，形成合力。

最重要的举措是通过贯彻创新理论来凝心聚力。加强对关切点和风险点的思想政治引领，用创新理论持续强化党的政治建设，引导政协委员自觉把教育成果落实到实际工作中。深入开展新时代人民政协理论的学习和研究，不断增强做好人民政协工作的创新动力和能力。运用创新理论打造优秀政协专门队伍，这支队伍表现为政治坚定、本领过硬和作风优良。

6、完善质量评价机制

完善委员履职质量考评机制和委员履职档案，着力解决建言资政质量评价问题。在工作中宜做好三点：

（1）选题精准。在人民政协成立70周年之际，所有政协委员务必紧紧围绕社会所求、群众所盼和政府所思切合点，确保议到关键处、参到点子上。应重点关注提高认识问题的明锐性和前瞻性，唯此方能突显建言献策的能力和水平。

（2）具体细致。就是意见建议必须具体细致，具有可操作性。意见建议要体现满怀信心拥抱新时代的思想，体现凝心聚力抢抓新机遇的胆识，体现奋发有为续写新篇章的气魄，体现坚定不移增进民生福祉的信心和决心，力求用发展的理念、崭新的视角建言献策。

（3）深入探究。深入探究是政协委员参政议政的成功之道。离开了深入探究，参政议政的效果就会大打折扣，找不到解决问题的关键所在，参政议政就可能变成无的放矢。常态化深入群众进行探究，拿事实进行说话，用数据进行佐证，方能提出解决问题的办法，也才能使所献之策有理有据，才能最终达到增强参政议政的效能。

7、完善科学管理机制

(1) 管理必须规范化和程序化。在双向发力中提高协商民主质量，必须杜绝表面化与形式化，使之进一步程序化和规范化。协商民主是一件复杂而不轻松的工作，求同存异是双向发力的基本内涵，提高质量是双向发力的精彩体现，充分发扬民主，广泛团结力量，两者相互贯通、相得益彰。使双向发力所产生的能量和工作质量，能更好地彰显人民政协的时代价值。

（2）科学有效利用学习平台。首先，利用常委会专题、讲座政协委员培训班等优质学习平台，有效提升政协干部工作能力，推进政协干部职工满负荷、高质量开展工作；其次，使用好智慧政协云平台，推进政协远程协商、网络议政工作迈上新台阶。

8、健全激励约束机制

（1）坚持效能和质量导向。在协商民主过程中，所有协商民主方式必须严格、认真遵循具体操作规则和流程，在操作过程中必须坚持质量导向和效能导向相结合，全力提高工作质量和协商效率。

（2）提高委员履职管理精细度。组织引导委员做好“履职作业”，严格规范进行管理细化，扎实认真做好委员服务工作；提升委员管理能力和水平。

（3）实施效能管理，加强对责任落实情况的问责问效。用好岗位胜任度、人岗相配度和岗位愿向度 “三张表”，根据考评结果，运用效能管理理论，在双向发力运行机制中，严格践行“庸者下、平者让、能者上”的用人原则，坚持结果导向，以考评结果作为奖惩依据，切实做到有过则罚，有功则赏，因事设岗，以岗招人。

三、结语

完善建言资政和凝聚共识“双向发力”的制度、程序和机制已成为当前研究人民政协如何有效进行协商民主的优先课题和重点课题，并引起了党和国家及社会各界有识之士的高度重视。建言资政和凝聚共识的有机融合对于谱写新时代协商民主新篇章具有及其重要的现实意义。但这不是一蹴而就的，需要顶层设计、全体重视和社会支持，三者形成合力，缺一不可。推动建言资政和凝聚共识比翼齐飞，才能真正做到懂政协、会协商和善议政，这也是实现 “百年中国梦”的关键举措。

 

作者简介：

王季，民建西安市委员会专职副主委，陕西省、市两级政协委员。近年来发表论文近15篇，多次荣获陕西省政协系统优秀论文一等奖。

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马越，民建陕西省、市两级法制委员会副主委，民建长安基层委员会副主委，西安市、区两级政协委员。近年来发表论文近30篇，多次荣获全国法院学术讨论会征文二等奖、三等奖及优秀奖。

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